Решение суда об оспаривании решения избирательной комиссии, восстановлении права занимать должность председателя территориальной избирательной комиссии № 2-8640/2017 ~ М-8780/2017

Дело № 2-8640/2017

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

31 октября 2017 года г. Саратов

Кировский районный суд г. Саратова в составе:

председательствующего судьи Бивол Е.А., при секретаре Гавриловой Т.С.,

с участием истца Жуковой И.А., представителя истца Евсеевой Е.С., представителя ответчика Щербаковой Т.В., помощника прокурора Кировского района г. Саратова Сергеева И.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Жуковой ФИО11 к Избирательной комиссии Саратовской области об оспаривании решения избирательной комиссии, восстановлении права занимать должность председателя территориальной избирательной комиссии,

УСТАНОВИЛ:

Жукова И.А. обратилась в суд с вышеуказанным иском, ссылаясь на то, что постановлением Избирательной комиссии Саратовской области № от 26 сентября 2017 года «О мерах по организации деятельности отдельных избирательных комиссий в Саратовской области» истец досрочно освобождена от должности председателя территориальной избирательной комиссии Ленинского района г. Саратова. Основанием для принятия указанного постановления стало рассмотрение документов об итогах голосования на выборах Губернатора Саратовской области и депутатов Саратовской областной Думы шестого созыва. Жукова И.А. с указанным постановлением не согласилась по следующим основаниям. Постановлением избирательной комиссии Саратовской области от 12 февраля 2016 года № «О назначении члена территориальной избирательной комиссии Ленинского района г.Саратова с правом решающего голоса» ее назначили членом территориальной избирательной комиссией Ленинского района г.Саратова с правом решающего голоса. Постановлением избирательной комиссии Саратовской области от 12 февраля 2016 года № Жукову И.А. назначили председателем территориальной избирательной комиссией Ленинского района г. Саратова. Согласно постановлениям Саратовской областной Думы от 09 июня 2017 года № и № назначены выборы Губернатора Саратовской области и депутатов Саратовской областной Думы шестого созыва на 10 сентября 2017 года соответственно. Жукова И.А. была назначена членом комиссии, действующей на постоянной основе и избрана председателем комиссии, в связи с чем, работала на постоянной (штатной) основе. Избирательная комиссия Саратовской области освободила председателя территориальной избирательной комиссии, работающего на постоянной (штатной) основе в период избирательной кампании, без указания причин, более того, истец не была приглашена на заседание комиссии, на котором рассматривался данный вопрос. Жуковой И.А. не был выдан документ, на основании которого она освобождается от занимаемой должности. Основания прекращения полномочий лиц, занимающих государственные должности Саратовской области определены ст. 6 Закона Саратовской области «О государственных должностях Саратовской области», однако ни одно из них не явилось причиной освобождения от должности Жуковой И.А. Таким образом, посчитав свое право нарушенным, Жукова И.А. обратилась в суд с настоящим иском, просит отменить п. 4, абзац 4 п. 11 Постановления Избирательной комиссии Саратовской области от 26 сентября 2017 года № «О мерах по организации деятельности отдельных избирательных комиссий в Саратовской области», восстановить ее в праве занимать должность председателя территориальной комиссии Ленинского района г. Саратова.

Истец Жукова И.А. в судебном заседании исковые требования поддержала в полном объеме, просила их удовлетворить, дала пояснения, аналогичные описательной части решения. При этом, обратила внимание суда на тот факт, что ответчиком была нарушена процедура освобождения ее от должности. В частности, вопрос об ее отстранении не вынесен в отдельный пункт повестки дня, члены комиссии не были заранее ознакомлены с повесткой голосования и проектом итогового постановления, какие-либо виновные действия истца установлены не были.

Представитель истца Евсеева Е.С. в судебном заседании исковые требования своего доверителя подержала, просила их удовлетворить в полном объеме, дала объяснения, аналогичные описательной части решения.

Представитель ответчика Щербакова Т.В. в судебном заседании исковые требования не признала, пояснила следующее. В соответствии с положениями, статей 3, 4 и 13 Закона Саратовской области от 5 марта 2004 года № 12-ЗСО «Об избирательной комиссии Саратовской области» избирательная комиссия области является государственным органом области, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов на территории области в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами, а также указанным Законом, иными законами области. ИКСО формируется в составе 14 членов комиссии с правом решающего голоса. Решения ИКСО принимаются в форме постановлений. Решения ИКСО принимаются открытым голосованием большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов ИКСО с правом решающего голоса, кроме вопросов, указанных в пункте 13 статьи 28 Федерального закона, по которым решение принимается большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Согласно пункту 13 статьи 28 Федерального закона решения комиссии о назначении на должность либо об освобождении от должности председателя комиссии принимаются на заседании комиссии большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Срок полномочий территориальных комиссий составляет пять лет. Территориальные комиссии, сформированные на территориях районов области и в районах города Саратова, являются юридическими лицами. Председатель территориальной комиссии работает в территориальной комиссии на постоянной (штатной) основе и замещает государственную должность области. Территориальная избирательная комиссия Ленинского района г. Саратова была сформирована постановлением ИКСО от 12 января 2016 года № «О формировании территориальной избирательной комиссии Ленинского района г. Саратова». Постановлением ИКСО от 12 февраля 2016 года № «О назначении члена территориальной избирательной комиссии Ленинского района г. Саратова с правом решающего голоса» Жукова И.А. была введена в состав территориальной избирательной комиссии Ленинского района г. Саратова членом комиссии с правом решающего голоса. Постановлением ИКСО от 12 февраля 2016 года № «О назначении председателя территориальной избирательной комиссии Ленинского района г. Саратова» Жукова И.А. была назначена председателем территориальной избирательной комиссии Ленинского района г. Саратова. 9 июня 2017 года постановлениями Саратовской областной Думы пятого созыва № и № на 10 сентября 2017 года были назначены выборы Губернатора Саратовской области и депутатов Саратовской областной Думы шестого созыва. По итогам голосования 10 сентября 2017 года на выборах Губернатора Саратовской области и депутатов Саратовской областной Думы шестого созыва, на основании пункта 7 статьи 28 Федерального закона постановлением ИКСО от 26 сентября 2017 года № 184/1-5 «О мерах по организации деятельности отдельных избирательных комиссий в Саратовской области» были досрочно освобождены от замещаемых должностей 10 председателей территориальных избирательных комиссий. Пунктом 4 указанного постановления Жукова И.А. была досрочно освобождена от должности председателя территориальной избирательной комиссии Ленинского района г. Саратова. Согласно протоколу заседания ИКСО от 26 сентября 2017 года № «за» принятие данного решения проголосовало 9 членов комиссии из присутствовавших 10 членов комиссии, «против» - 1, « воздержалось» - 0. До настоящего времени распоряжение об освобождении Жуковой И.А. от занимаемой должности председателя территориальной избирательной комиссии Ленинского района г. Саратова заместителем председателя территориальной избирательной комиссии Ленинского района г. Саратова Полянской О.В. не издано. В Федеральном законе не содержится конкретного перечня оснований для освобождения от должности председателя территориальной избирательной комиссии, предоставляя вышестоящей избирательной комиссии исключительное право самостоятельно, с соблюдением особой процедуры (на основе принципа коллегиальности, путем голосования, большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса) решать вопрос об освобождении от данной должности. Возможность освобождения лица от замещения государственной должности на основании коллегиального решения вышестоящей избирательной комиссии, как государственного органа, в том числе и по причинам, не вызванным противоправным и виновным поведением должностного лица, обусловлена спецификой профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственного органа и не может расцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав. Принимая во внимание специальный правовой статус лица, замещающего государственную должность Саратовской области, к рассматриваемым правоотношениям не подлежат применению нормы Трудового кодекса РФ, регулирующие основания и порядок прекращения трудового договора. Жукова И.А., занимавшая государственную должность председателя территориальной избирательной комиссии, не являлась субъектом, на которого распространяются положения пункта 19 статьи 29 Федерального закона. Избирательная комиссия Саратовской области действовала в рамках своих полномочий и нарушений требований законодательства в данных действиях не имеется, в связи с чем, представитель ответчика просила отказать в удовлетворении исковых требований Жуковой И.А.

Заслушав участников процесса, заключение прокурора, полагавшего, что исковые требований Жуковой И.А. удовлетворению не подлежат, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно ст. 12 ГПК РФ гражданское судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2); установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н"); по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (статья 2); система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации (подпункт "м" пункта статьи 5); формирование в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и принятие решения об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации относятся к компетенции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (подпункт "в" пункта 7 статьи 18).

Для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации устанавливаются государственные должности субъектов Российской Федерации (статья 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в системной связи с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации").

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, лица, замещающие государственные и муниципальные должности, обладают особым - публично-правовым - статусом, имеющим конституционную природу, на них возлагаются обусловленные спецификой государственной и муниципальной власти обязанности по решению вопросов государственного и муниципального значения, их статус обусловлен целями, задачами, функциями и компетенцией органов государственной и муниципальной власти (постановления от 5 апреля 2013 года N 7-П и от 27 июня 2013 года N 15-П). Соответственно, исполнение должностных обязанностей лицом, замещающим государственную должность, связанное с использованием его личного труда в интересах публично-правового образования, влечет возникновение публично-правовых отношений, т.е. деятельность лиц на таких должностях обусловливается политическими и иными социальными целями публично-правовых образований и органов государственной власти, которыми они были избраны или назначены на соответствующую должность.

Таким образом, публично-правовой статус лиц, замещающих государственные должности, предполагает особое правовое регулирование их назначения на должность и освобождения от должности, которое существенно отличается от положений трудового законодательства и законодательства о государственной службе, касающихся приема на работу (службу) и увольнения с работы (со службы).

В решениях Конституционного Суда Российской Федерации неоднократно указывалось, что принцип равенства не препятствует установлению различий в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, в том числе введению особых правил, касающихся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям.

Правовой статус лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в том числе основания и порядок прекращения полномочий данных лиц, определяется в соответствии с Конституцией РФ и общими принципами организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами, Конституцией (уставом) и законодательством субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 8 ст. 20 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 67-ФЗ) компетенция, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных и участковых комиссий при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также референдумов субъектов Российской Федерации, местных референдумов устанавливаются данным Федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 2 ст. 26 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» территориальные избирательные комиссии действуют на постоянной основе. В силу пункта 4 ст. 26 этого Федерального закона территориальной избирательной комиссии статус юридического лица может быть придан законом субъекта Российской Федерации. Полномочия территориальной комиссии по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому по согласованию с представительным органом муниципального образования, могут возлагаться на соответствующую избирательную комиссию муниципального образования. Формирование территориальной комиссии осуществляется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации на основе предложений, указанных в пункте 2 статьи 22 настоящего Федерального закона, а также предложений представительных органов муниципальных образований, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, территориальных комиссий предыдущего состава.

Из пункта 12 ст. 29 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». следует, что председатель комиссии, действующей на постоянной (штатной) основе и являющейся юридическим лицом, работает в соответствующей комиссии на постоянной (штатной) основе. В пункте 7 ст. 28 Федерального закона " указывается, что председатели территориальных избирательных комиссий назначаются на должность из числа их членов с правом решающего голоса непосредственно вышестоящими комиссиями.

В соответствии с положениями статей 2,3,5 и 8.1 Закона Саратовской области от 05 мая 2004 года № 22-ЗСО «О территориальных избирательных комиссиях в Саратовской области» территориальные комиссии являются государственными органами власти.

Законом Саратовской области от 30 марта 2007 года № 51-ЗСО «О государственных должностях Саратовской области» должность председателя территориальной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, включена в Сводный перечень государственных должностей Саратовской области.

Срок полномочий территориальных комиссий составляет пять лет. Срок полномочий территориальной комиссии исчисляется со дня ее первого заседания и прекращается со дня первого заседания территориальной комиссии нового состава. Территориальная комиссия является вышестоящей для участковых избирательных комиссий, действующих на соответствующей территории, а в случае возложения на территориальную комиссию полномочий избирательной комиссии муниципального образования - также для окружных избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления. Территориальные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Территориальные комиссии, сформированные на территориях районов области и в районах города Саратова, являются юридическими лицами. Председатель территориальной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, работает в территориальной комиссии на постоянной (штатной) основе и замещает государственную должность области.

К рассматриваемым правоотношениям применяются специальный Федеральный закон и принятый во исполнение требований федерального законодательства Закон Саратовской области от 5 мая 2004 года № 22-ЗСО «О территориальных избирательных комиссиях в Саратовской области», определяющие правовой статус, состав и порядок образования, полномочия территориальной избирательной комиссии и иные вопросы, связанные с ее деятельностью.

Детальный порядок назначения и освобождения от должности председателя избирательной комиссии также предусмотрен Методическими рекомендациями о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий, утвержденных Постановлением ЦИК Российской Федерации от 17.02.2010 N 192/1337-5. Данные Рекомендации приняты ЦИК Российской Федерации в пределах полномочий, установленных п. 9 ст. 21 Федерального закона N 67-ФЗ.

При этом, как предусмотрено в ст. 54 Регламента Центральной Избирательной Комиссии России, ЦИК России, обеспечивая единообразное применение федерального законодательства о выборах, референдуме и об обеспечении прав граждан на участие в голосовании по отзыву депутатов, выборных должностных лиц, в голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, осуществляет проверку деятельности нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума, других участников избирательного процесса, референдума, голосования по отзыву, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию ЦИК России.

В судебном заседании установлено, что Жукова И.А. постановлением избирательной комиссии Саратовской области № от 12 февраля 2016 года назначена членом территориальной избирательной комиссии Ленинского района г. Саратова с правом решающего голоса. Постановлением избирательной комиссии Саратовской области № от 12 февраля 2016 года истец назначена председателем избирательной комиссии Ленинского района г. Саратова.

Постановлением избирательной комиссии Саратовской области № от 12 января 2016 года сформирована территориальная избирательная комиссия Ленинского района г. Саратова в количестве 14 членов.

Поскольку территориальная избирательная комиссия Ленинского района г. Саратова является юридическим лицом, в трудовую книжку истицы была внесена запись об исполнении обязанностей председателя территориальной комиссии Ленинского района г. Саратова.

В ходе судебного разбирательства было установлено, что каких-либо претензий к работе Жуковой И.А. в указанном качестве не имелось, она неоднократно была вознаграждена за успешную работу в период избирательных компаний.

Вместе с тем, постановлением Избирательной комиссии Саратовской области № от 26 сентября 2017 года «О мерах по организации деятельности отдельных избирательных комиссий по Саратовской области» Жукова И.А. была досрочно освобождена от должности председателя территориальной избирательной комиссии Ленинского района г. Саратова. При этом, указанное решение было принято по рассмотрению документов об итогах голосования на выборах Губернатора Саратовской области и депутатов Саратовской областной думы с учетом признания недействительными итогов голосования на двух избирательных участках № 4 и 1427.

Из протокола заседания Избирательной комиссии Саратовской области № от 26 сентября 2017 года следует, что в повестке дня стоял вопрос о мерах по организации деятельности отдельных избирательных комиссий в Саратовской области. Повестка дня была утверждена единогласно. Председатель избирательной комиссии ФИО8 отметил, что по итогам выборов Губернатора Саратовской области и депутатов Саратовской области шестого созыва в Саратовской области наибольшее количество жалоб и обращений, а также информационных поводов в средствах массовой информации, зафиксировано по районам г. Саратова. Выявленные недостатки в работе участковых избирательных комиссий свидетельствуют о ненадлежащей организации работы по контролю за соблюдением избирательных прав граждан РФ со стороны территориальных избирательных комиссий г. Саратова, а также о недостаточном качестве профессиональной подготовки членов некоторых участковых избирательных комиссий. В целях дальнейшего предупреждения нарушения избирательного законодательства было принято решение об освобождении от должностей председателей ряда территориальных комиссий, в том числе и Жуковой И.А. За указанное решение проголосовало 9 из 10 человек.

В судебном заседании было установлено, что процедура принятия решения соответствовала требованиям Постановления избирательной комиссии Саратовской области № от 08 ноября 2013 года «О регламенте избирательной комиссии Саратовской области»

Приказ об увольнении Жуковой И.А. до настоящего времени не издан, поскольку она находится в очередном отпуске, что следует из распоряжения № от 26 сентября 2017 года.

Законодатель не установил конкретный перечень оснований для освобождения от должности председателя территориальной избирательной комиссии, предоставляя вышестоящей избирательной комиссии исключительное право самостоятельно, с соблюдением особой процедуры (на основе принципа коллегиальности, путем голосования, большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса) решать вопрос об освобождении от данной должности.

Доводы истца о нарушении процедуры голосования по вопросу освобождения от занимаемой должности председателя территориальной избирательной комиссии, в частности, о том, что вопрос об ее отстранении не вынесен в отдельный пункт повестки дня, члены комиссии не были заранее ознакомлены с повесткой голосования и проектом итогового постановления, какие-либо виновные действия истца установлены не были, не могут служить основанием для признания пунктов постановления № от 26 сентября 2017 года избирательной комиссии Саратовской области незаконными, поскольку направлены на иную трактовку нормативных актов. Показания свидетеля ФИО9 не могут служить доказательством допущенных со стороны ответчика нарушений, поскольку она явилась единственным членом комиссии, проголосовавшим против освобождения председателей комиссий от должностей, имеющим субъективное мнение по обсуждаемым вопросам на комиссии 26 сентября 2017 года. Тот факт, что члены комиссии несвоевременно и не полном объеме получили информацию о повестке дня, не влияет на существо рассматриваемого спора.

Исходя из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации, регламентируя правовое положение лиц, замещающих государственные должности, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила, в том числе закрепление в законе специального порядка замещения государственной должности и освобождения от занимаемой должности. Установление таких правил обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления, в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала, особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности, и не может рассматриваться как нарушающее гарантированные Конституцией Российской Федерации права, поскольку различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, основанным на специфических требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией (Определения от 03.10.2002 г. N 233-О, от 16.01.2007 г. N 160-О-П, Конвенция МОТ N 111 "О дискриминации в области труда и занятий" (1958 год).

Возможность освобождения лица от замещения государственной должности на основании коллегиального решения вышестоящего государственного органа, в том числе и по причинам, не вызванным противоправным и виновным поведением должностного лица, обусловлена спецификой профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственного органа и не может расцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав.

Данный вывод не противоречит действующему законодательству, в том числе и Трудовому кодексу РФ, поскольку председатель территориальной избирательной комиссии является лицом, замещающим государственную должность субъекта РФ, на которую назначается коллективным органом, исполняет свои обязанности на основании решения избирательной комиссии Саратовской области, а не трудового договора.

Довод истца о том, что ей не было вручено оспариваемое постановление опровергается материалами дела, в частности, выпиской из журнала регистрации входящей корреспонденции территориальной избирательной комиссии, скрин-шот страницы <данные изъяты>, показаниями свидетеля ФИО10

Ссылка истицы о том, что она должна быть уведомлена о рассмотрении вышестоящей избирательной комиссией вопроса об освобождении ее от занимаемой должности и приглашена на заседание комиссии, необоснован, поскольку действующим законодательством это не предусмотрено.

Таким образом, утверждение истца о незаконности принятого избирательной комиссии <адрес> постановления № от 26 сентября 2017 года своего подтверждения в ходе судебного разбирательства не нашло, в связи с чем, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении исковых требований Жуковой И.А. к Избирательной комиссии Саратовской области об оспаривании решения избирательной комиссии, восстановлении права занимать должность председателя территориальной избирательной комиссии

Руководствуясь ст.ст. 103, 194-198 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ

В удовлетворении исковых требований Жуковой ФИО12 к Избирательной комиссии Саратовской области об оспаривании решения избирательной комиссии, восстановлении права занимать должность председателя территориальной избирательной комиссии отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Саратовский областной суд путем подачи апелляционной жалобы через районный суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья