Решение суда о признании приказа незаконным № 2а-3482/2017

№ 2а-3482/2017

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Барнаул     04 июля 2017 года

Центральный районный суд г. Барнаула Алтайского края в составе:

председательствующего судьи Запаровой Я.Е.

при секретаре          Денисенко М.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Алтайской краевой нотариальной палаты к Управлению Министерства юстиции по Алтайскому краю о признании приказа незаконным,

УСТАНОВИЛ:

....вая нотариальная палата (далее также – АКНП) обратилась в суд с административным иском к Управлению Министерства юстиции по Алтайскому краю (далее также – Управление) о признании незаконным приказа от 20 декабря 2016 года № «О наделении Д.А. полномочиями нотариуса».

В обоснование требований указала на то, что оспариваемым приказом Д.А. на основании решения конкурсной комиссии от 17 ноября 2016 года наделен полномочиями нотариуса Баевского нотариального округа Алтайского края с 09 января 2017 года. Вместе с тем, данный приказ издан с нарушением части 3 статьи 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, предусматривающей наделение нотариуса полномочиями на основании рекомендации нотариальной палаты, порядок выдачи которой установлен Положением о порядке выдачи нотариальными палатами субъектов Российской Федерации рекомендаций лицам, желающим принять участие в конкурсе на замещение вакантной должности, утв. Решением Правления Федеральной нотариальной палаты от 18-19 августа 2011 года, протокол №05/11. Выдача рекомендации относится к исключительной компетенции нотариальной палаты, и наличие такой рекомендации является обязательным, в том числе с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 09 декабря 2014 года №2753-О), в связи с чем процедура наделения Д.А. полномочиями нотариуса при отсутствии такой рекомендации является нарушенной, а оспариваемый приказ является незаконным. Полагая несоблюденными права и компетенцию АКНП, ссылаясь нормы законодательства о наделении нотариуса полномочиями, АКНП просила признать незаконным приказ Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю от 20 декабря 2016 года № «О наделении Д.А. полномочиями нотариуса».

Определением судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 17 мая 2017 года отменено определение Центрального районного суда г. Барнаула о прекращении производства по делу по основанию отсутствия у АКНП права оспариваться приказ о наделении нотариуса полномочиями. Направляя дело на новое рассмотрение, судебная коллегия указала, что при обращении в суд административный истец полагал нарушенным его право на участие в процедуре наделения нотариуса полномочиями, в связи с чем данные доводы подлежат оценке при рассмотрении спора по существу.

Определением председателя суда от 05 июня 2017 года дело передано для рассмотрения в ином составе суда.

26 июня 2017 года поступили дополнительные письменные пояснения представителя административного истца К.С., в которых административный истец дополнительно ссылается на наличие нескольких последовательных этапов приобретения статуса нотариусом: прохождение стажировки, сдача квалификационного экзамена, прохождение конкурса на замещение вакантной должности нотариуса, назначение на должность, наделение полномочиями. Из части 3 статьи 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате следует, что к числу субъектов отношения, связанных с наделением нотариусов полномочиями, наряду с органом юстиции выступает нотариальная палата, и выдача рекомендации относится к исключительной компетенции нотариальной палаты. Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в Постановлении от 19 мая 1998 года №15-П, Определении от 09 декабря 2014 года №3753-О, привлечение к участию в процедуре отбора и назначения на должность нотариуса нотариального сообщества призвано гарантировать независимость института нотариата, тогда как оспариваемый приказ подрывает данный принцип. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 11 февраля 1993 года №4463-1 «О порядке введения в действие Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» предусматривает единственный случай отсутствия рекомендации в подпункте б пункта 5, к которым спорный случай не относится, а в силу пункта 2 Постановления законодательство Российской Федерации до приведения его в соответствии с Основами применяется в части, не противоречащей Основам. Помимо нарушения прав АКНП наделением Д.А. полномочиями нотариуса, нарушены права граждан и организаций, наделенных правом оспорить нотариальные действия, произведенные лицом, назначенным с нарушением установленного порядка.

В судебном заседании законный представитель административного истца Н.П., представители К.С., Н.Н. требования и доводы административного искового заявления поддержали, дополнительно пояснив, что рекомендация выдается не на вакантную должность, а кандидату и может быть выдана нескольким лицам. Процедура предполагает выдачу рекомендации до проведения конкурса. О выдаче рекомендации Ю.В. АКНП сообщила в Управление юстиции до проведения конкурса, об отказе в выдаче рекомендации Д.А. – после того, как стал известен победитель конкурса. Выдача рекомендации предполагает положительное заключение АКНП о возможности кандидата занять должность нотариуса. В прениях указали на конфликтность личности Д.А., который не достоин занять должность нотариуса.

Представитель административного ответчика Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю Т.К. в судебном заседании возражала против удовлетворения исковых требований, полагая процедуру наделения полномочиями нотариуса соблюденной по причине отсутствия в перечне обязательных документов для участия в конкурсе или издания приказа о наделении полномочиями нотариуса рекомендации АКНП и отсутствии иных нарушений порядка. Также ссылались на то, что признание приказа незаконным при наличии не оспоренного решения конкурсной комиссии не восстанавливает права административного истца и иных лиц. Проверка наличия либо отсутствия у кандидата рекомендации не входит в обязанности конкурсной комиссии.

Заинтересованное лицо Д.А. поддержал позицию административного ответчика, дополнительно пояснив, что он со своей стороны исполнил установленную обязанность, обратившись в АКНП за выдачей рекомендации. Выдача рекомендации как мнения АКНП о кандидате является ее правом, а отсутствие рекомендации не препятствует проведению конкурса.

Представитель Федеральной нотариальной палаты (далее также – ФНП) Е.Н. поддержала позицию административного истца и письменные пояснения.

Ю.В. в судебное заседание не явилась, извещена. Ранее участвуя в судебном заседании, иск поддерживала, поясняя, что оспаривать решение конкурсной комиссии не намерена.

На основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд полагает возможным рассмотреть дело при данной явке.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

В силу части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Как установлено судом, распоряжением Управления от 30 сентября 2016 года №117 объявлен конкурс на замещение вакантной должности нотариуса по Баевскому нотариальному округу Алтайского края. Заседание конкурсной комиссии назначено на 10-00 час. 17 ноября 2016 года. Установлен срок приема документов до 03 ноября 2016 года.

03 октября 2016 года Управление направило в АКНП уведомление об открытии конкурса с предложением представить кандидатов в члены конкурсной комиссии, а также обеспечить выдачу рекомендаций либо письменный отказ в выдаче рекомендаций лица, участвующим в конкурсе.

Приказом Управления от 07 октября 2016 года создана конкурсная комиссия при Управлении для проведения 17 ноября 2016 года конкурса, утвержден ее состав, в том числе на основании поступившего 06 октября 2016 года предложения кандидатур от Алтайской краевой нотариальной палаты.

Приказом от 25 октября 2016 года №310 по ходатайству АКНП внесены изменения в состав конкурсной комиссии путем замены члена комиссии от АКНП Н.П. на Л.С.

С заявлениями о допуске к участию в конкурсе на вакантную должность обратились Д.А. ДД.ММ.ГГГГ и Ю.В. ДД.ММ.ГГГГ.

Среди представленных кандидатами документов рекомендация АКНП отсутствовала.

Решением конкурсной комиссии от 08 ноября 2016 года единогласно указанные кандидаты допущены к участию в конкурсе.

Решением конкурсной комиссии от 17 ноября 2016 года победителем конкурса на замещение вакантной должности нотариуса по Баевскому нотариальному округу Алтайского края признан Д.А., набравший 58 баллов против 38 баллов, набранных кандидатом Ю.В.

Приказом от 20 декабря 2016 года Д.А. на основании его заявления от 19 декабря 2016 года наделен полномочиями нотариуса и назначен на должность нотариуса, занимающегося частной практикой в Баевском нотариальном округе Алтайского края, с 09 января 2017 года.

Фактически полномочия нотариуса Д.А., не осуществляет, находящееся в производстве суда гражданское дело по иску Д.А. к АКНП об устранении препятствий в осуществлении профессиональной деятельности приостановлено до рассмотрения настоящего дела.

Доводы административного истца о нарушении процедуры наделения полномочиями нотариуса в связи с отсутствием у Д.А., рекомендации АКНП суд отклоняет в силу следующего.

В соответствии со статьей 2 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, утв. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11 февраля 1993 года N 4462-1 (далее по тексту – Основы), нотариусом в Российской Федерации может быть гражданин Российской Федерации: 1) получивший высшее юридическое образование в имеющей государственную аккредитацию образовательной организации высшего образования; 2) имеющий стаж работы по юридической специальности не менее чем пять лет; 3) достигший возраста двадцати пяти лет, но не старше семидесяти пяти лет; 4) сдавший квалификационный экзамен.В соответствии с частью 3 статьи 12 Основ наделение нотариуса полномочиями производится на основании рекомендации нотариальной палаты федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата, или по его поручению его территориальными органами на конкурсной основе из числа лиц, сдавших квалификационный экзамен. Порядок проведения конкурса определяется федеральным органом юстиции совместно с Федеральной нотариальной палатой.

На дату объявления конкурса на замещение вакантной должности нотариуса по Баевскому нотариальному округу Алтайского края порядок проведения конкурса установлен Положением порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса, утв. Приказом Минюста России от 17 февраля 1997 года N 19-01-19-97 (далее – Положение).

В силу пункта 4 Положения к участию в конкурсе допускаются граждане Российской Федерации, получившие высшее юридическое образование в имеющей государственную аккредитацию образовательной организации высшего образования, со стажем работы по юридической специальности не менее пяти лет, достигшие возраста двадцати пяти лет, но не старше семидесяти пяти лет, сдавшие квалификационный экзамен. В том же пункте перечислены лица, которые не могут быть допущены к участию в конкурсе.

Исчерпывающий перечень документов, которые лицо, желающее участвовать в конкурсе, подает секретарю конкурсной комиссии вместе с заявлением, перечислены в пункте 5 Положения, который также предусматривает право лица, желающего принять участие в конкурсе, может представить иные документы или их нотариально удостоверенные копии, характеризующие его профессиональную юридическую подготовку.

На основании представленных документов конкурсная комиссия принимает решение о допуске лиц, желающих участвовать в конкурсе, к участию в конкурсе.

Лицо, желающее участвовать в конкурсе, не допускается к участию в конкурсе в случае несоответствия требованиям статьи 2 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, а также при несвоевременном либо неполном представлении документов, указанных в абзацах первом - девятом настоящего пункта.

Решение конкурсной комиссии по результатам проведения конкурса является основанием для издания приказа о назначении лица (лиц), победившего (победивших) в конкурсе, на должность(и) нотариуса(ов). Копия приказа в течение 3 дней с момента его издания направляется в нотариальную палату для сведения (пункт 6).

Рекомендация нотариальной палаты субъекта Российской Федерации не предусмотрена в числе документов, обязательных предоставлению кандидатов для участия в конкурсе, равно как ее отсутствие не предусмотрено ни в числе оснований отказа в допуске к участию в конкурсе в пункте 5 Положения, ни применительно к кругу лиц в пункте 4, которые не могут участвовать в конкурсе, ни в пункте 6 о назначении на должность победившего в конкурсе лица.

Не спаривая такое толкование Положения, административный истец полагает, что Основы как нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу по сравнению с Положением, устанавливает обязательное требование в виде рекомендации нотариальной палаты для наделения нотариуса полномочиями.

По мнению суда, позиция АКНП о рекомендации в форме положительного заключения нотариальной палаты субъекта как обязательного элемента процедуры назначения нотариуса на должность является ошибочной.

В соответствии со статьями 2,12 Основ в редакции, действовавшей на дату их принятия, на должность нотариуса в Российской Федерации назначается в порядке, установленном настоящими Основами, гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое образование, прошедший стажировку сроком не менее одного года в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, сдавший квалификационный экзамен, имеющий лицензию на право нотариальной деятельности.

Наделение нотариуса полномочиями производится на основании рекомендации нотариальной палаты Министерством юстиции Российской Федерации или по его поручению органом юстиции на конкурсной основе из числа лиц, имеющих лицензии. Порядок проведения конкурса определяется Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой.

Во исполнение указанной нормы 07 июня 1994 года Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой утверждено Положение о порядке проведения конкурса на замещение должностей нотариусов, действовавшее до принятия вышеуказанного Положения.

В соответствии с пунктами 4,5,7 Положения 1994 года выборы по конкурсу проводятся правлением нотариальной палаты. В работе правления по проведению конкурса принимает участие руководитель соответствующего органа юстиции или его заместитель с правом решающего голоса.

Решение правления нотариальной палаты о рекомендации по назначению на должность при проведении конкурса является действительным, если в голосовании участвовало не менее 2/3 членов правления нотариальной палаты. Избранным считается кандидат, получивший большинство, но не менее 50 процентов голосов присутствовавших членов правления нотариальной палаты. Если при проведении конкурса голоса разделились поровну, проводится повторное голосование на этом же заседании правления нотариальной палаты. Решение правления нотариальной палаты утверждается президентом нотариальной палаты.

Решение правления нотариальной палаты является основанием для назначения Министерством юстиции Российской Федерации или по его поручению органом юстиции лица, прошедшего по конкурсу, на должность нотариуса.

Таким образом, действовавший до принятия Положения 1997 года порядок назначения на должность нотариуса предусматривал проведение конкурса правлением нотариальный палаты, в заседании которой участвовал представитель органа юстиции, и решение правления являлось рекомендацией для последующего назначения нотариуса органом юстиции на должность.

Введенный с 1997 года порядок наделениями полномочиями нотариуса предусматривает проведение конкурса конкурсной комиссией, создаваемой органом юстиции, из равного числа работников территориального органа и членов нотариальной палаты, являющихся нотариусами.

При этом полномочия по определению порядка проведения конкурса на замещение должности нотариуса прямо закреплены за Министерством юстиции Российской Федерации статьей 12 Основ, нормами Указа Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (как и ранее действовавшими актами о полномочиях органа юстиции).

Действующая редакция Основ не регулирует порядок выдачи рекомендации, как не закрепляет право установления такого порядка и за Федеральной нотариальной палатой. Среди полномочий Федеральной нотариальной палаты в статье 30 Основ право устанавливать порядок наделения нотариуса полномочиями в части выдачи рекомендаций не предусмотрено.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что рекомендация нотариальной палаты может быть отнесена к иным документам, указанным в пункте 5 Положения 1997 года, а ее отсутствие не является основанием для отказа кандидата в допуске к конкурсу, отказа в назначении победителя конкурса на должность нотариуса.

Обратное (возможность допустить к участию в конкурсе то или иное лицо на должность нотариуса исключительно при наличии положительного заключения нотариальной палаты субъекта Российской Федерации) приводит к прямой зависимости возможности назначения на должность нотариуса не от победы в конкурсе лица, в отношении которого отсутствовали основания для недопуска, а от мнения правления нотариальной палаты субъекта Российской Федерации, что нивелирует принцип конкурсного отбора на должность нотариуса.

Участие нотариальной палаты субъекта в таком отборе обеспечено включением в конкурсную комиссию в количестве 50% ее членов действующих нотариусов, кандидатуры которых предоставляет АКНП и которые также могут являться членами правления АКНП (которое и в силу пункта 8.2.5 Устава выдает рекомендации).

Поскольку перечень документов, характеризующих профессиональную деятельность кандидата на должность нотариуса, является открытым, к таким документам может быть отнесено изложенное в письменной форме мнение правления АКНП о «профессиональной пригодности» кандидата, если кандидат обратился в нотариальную палату за получением такого мнения в порядке, установленном Положением о порядке выдачи нотариальными палатами субъектов Российской Федерации рекомендаций лицам, желающим принять участие в конкурсе на замещение вакантной должности нотариуса, утв. Решением Правления ФНП от 18-ДД.ММ.ГГГГ.

При этом из буквального толкования норм данного Положения (пункты 4.1, 4.2), обязанность по уведомлению конкурсной комиссии о мнении правления нотариальной палаты возлагается именно на правление нотариальной палаты, а не на кандидата. При поступлении таких сведений они подлежат оценке наряду с другими документами кандидатами при проведении конкурса. Отказ нотариальной палаты субъекта выразить мнение по данному вопросу и (или) уведомить конкурсную комиссию о принятом решении никоим образом не препятствует участию в конкурсе и признанию победителем лицо, набравшее большее количество баллов.

Исходя из того, что рекомендация по Положению 2011 года выдается каждому лицу в отдельности, а не в целом в отношении всех кандидатов на одну вакантную должность (с указанием наиболее, по мнению палаты, достойного), то, по мнению суда, отказ в выдаче рекомендации возможен только в случае несоответствия кандидата требованиям к нотариусу, установленных Основами, либо наличии препятствий для участия в конкурсе, указанных в Положении (что следует из пункта 4.2). Если формально лицо соответствует критериям участия в конкурсе, правление обязано при поступлении заявления кандидата рассмотреть вопрос о выдаче рекомендации, указав профессиональные качества, заслуживающие внимания конкурсной комиссии, и выдать решение обратившемуся лицу, а также направить в орган юстиции.

Применительно к состоявшемуся ДД.ММ.ГГГГ конкурсу истец не оспаривал, что решение правления об отказе в выдаче рекомендации Д.А. направлено в орган юстиции уже после проведения конкурса.

Поскольку наличие рекомендации не является обязательным документом, оснований полагать процедуру проведения конкурса и назначения Д.А. на должность нотариуса незаконной у суда не имеется.

Более того, в представленном АКНП протоколе заседания правления мотивированное решение по вопросу выдачи рекомендации Д.А. отсутствует. При отказе АКНП реализовать право выдачи рекомендации ее несогласие с результатом конкурса не может служить основанием для признания приказа незаконным.

Решения конкурсной комиссии как о допуске кандидатов к участию в конкурсе, так и о признании Д.А. победителем не оспорены в установленном порядке. Процедура проведения конкурса в полном объеме соответствует Положению.

Доводы административного истца о нарушении исключительной компетенции нотариальной палаты субъекта не могут быть признаны состоятельными с учетом вышеизложенного, поскольку АКНП по своей инициативе не уведомила орган юстиции о своем мнении относительно кандидатуры Д.А.

Ссылки административного истца на судебные постановления Конституционного Суда Российской Федерации не влияют на выводы суда, поскольку выраженные в перечисленных истцом постановлении, определении правовые позиции не касаются спорного вопроса в рамках настоящего дела, а вышеизложенные выводы суда не противоречат выраженным Судом позициям.

Довод со ссылкой на Постановление Верховного Совета от ДД.ММ.ГГГГ № также подлежит отклонению, поскольку пункт 5 постановления касается правоотношений, связанных с назначением нотариусов государственных нотариальных контор на должность нотариуса, занимающегося частной практикой, в связи с принятием Основ. Что касается пункта 2 Постановления, но Положение 1997 года не противоречит Основам, а, напротив, принято в его развитие согласно пункту 3 Постановления.

Доводы истца о праве граждан и организаций оспорить совершенные нотариусом Д.А. нотариальные действия исключительно по тому основанию, что он назначен без рекомендации АКНП, не основаны на законе. Назначенное на должность нотариуса лицо до прекращения его полномочия в установленном порядке вправе и обязано совершать нотариальные действия.

На основании приведенных норм и установленных обстоятельств правовых оснований для удовлетворения исковых требований не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ

административные исковые требования ....вой нотариальной палаты к Управлению Министерства юстиции по .... о признании приказа от ДД.ММ.ГГГГ № незаконным оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в ....вой суд через Центральный районный суд .... края в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Я.Е. Запарова

.

.

.