Решение суда о признании предписания незаконным № 2а-790/2017 ~ М-400/2017

Дело № 2а-790/2017

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

16 марта 2017 года                                город Омск

Первомайский районный суд города Омска в составе председательствующего судьи Кирилюк З.Л., при секретаре судебного заседания Хоренко О.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ПАО «ОК» к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Омской области о признании предписания незаконным,

УСТАНОВИЛ:

ПАО «ОК» обратилось в суд с названным административным иском, в обоснование указав, что ДД.ММ.ГГГГ на основании акта проверки № № У. Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Омской области (далее по тексту – Управление Росприроднадзора по Омской области) вынесено предписание об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды № №, согласно которому Обществу предписано провести землеустройство нарушенных земель в результате размещения отходов на земельном участке, отведенном Омскому ЗСК на основании Решения Омского горисполкома от ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ №, расположенного в Северо-Западном промышленном узле Советского района г.Омск в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

Считают данное предписание незаконным, нарушающим законные права и интересы Общества, поскольку на момент вынесения предписания необходимые мероприятия по землеустройству уже были проведены.

Акционерное общество открытого типа «ОК» создано в процессе приватизации государственного предприятия «ОЗСК», зарегистрированного решением администрации Советского района г. Омска ДД.ММ.ГГГГ №, и является его правопреемником.

В соответствии с решением Исполкома городского Совета депутатов трудящихся № от ДД.ММ.ГГГГ «Об отводе земельного участка ЗСК под строительство шлаконакопителя и отвала отходов завода» был предоставлен земельный участок площадью <данные изъяты> га. Решением городского Совета депутатов трудящихся № от ДД.ММ.ГГГГ «Об отводе земельного участка Омскому заводу синтетического каучука под отвал для захоронения и уничтожения отходов завода» в северо-западном промышленном узле Советского района площадью <данные изъяты> га.

Учитывая, что ОАО «ОК» (в настоящее время ПАО) является правопреемником государственного предприятия «ОЗСК», Обществом использовались указанные земельные участки для размещения промышленных и бытовых отходов.

В ДД.ММ.ГГГГ году по результатам проверки Федеральной службой в сфере природопользования Обществу выдано предписание о прекращении размещения промышленных и бытовых отходов на отведенной территории.

Во исполнение указанного предписание Общество прекратило эксплуатацию участков, заключило договор № от ДД.ММ.ГГГГ с ООО «Промэкология» на проведение комплекса работ по рекультивации полигона промышленных отходов, включающих в себя проведение инженерно-геодезических изысканий; инженерно-геологических изысканий; инженерно-экологических изысканий; сдачу проектной документации на государственную экспертизу и получение положительного заключения после ее прохождения; разработку проекта рекультивации полигона промышленных отходов согласно сметам; сопровождение сдачи проектной документации в органы государственной экспертизы и получение положительного заключения; строительные работы по проведению рекультивационных работ на полигоне.

В рамках исполнения обязательств по указанному договору ООО «Промэкология» выполнила часть работ, результаты которых содержатся в технических отчетах от ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ, состоящих из текстовой и графической части.

В ДД.ММ.ГГГГ году по результатам проведенных кадастровым инженером ООО «Геомерикс» работ был составлен план земельного участка площадью <данные изъяты> га, а именно: сформированы границы и установлены поворотные точки.

Таким образом, на момент вынесения предписания мероприятия по землеустройству Обществом были исполнены.

Просят признать незаконным предписание Управления Росприроднадзора по Омской области об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды № № от ДД.ММ.ГГГГ.

В судебном заседании представитель ПАО «ОК» Храпова И.Н., действующая на основании доверенности, исковые требования поддержала в полном объеме, просила их удовлетворить. Указала, что работы, которые предписывает административный ответчик выполнить в оспариваемом предписании, являются подготовительными работами для проведения рекультивации земельного участка, в связи с чем все выявленные в рамках проверки нарушения должны были быть включены в одно предписание, поскольку итогом работ во всех трех предписаниях является рекультивация земельного участка.

Представитель ПАО «ОК» Обухов А.О., действующий на основании доверенности, в судебном заседании исковые требования поддержал. Указал, что применительно к понятию землеустройства, закрепленного в пункте 1 статьи 1 Федерального закона «О землеустройстве» все мероприятия Обществом были выполнены. Понятие землеустройство - это открытое понятие, перечень всех работ и их этапность в законодательстве не закреплены.

Представитель Управления Росприроднадзора по Омской области Саввина О.В., действующая на основании доверенности, в судебном заседании возражала против удовлетворения административного иска, поддержала доводы, изложенные в отзыве на исковое заявление. Указала, что результатом проведения землеустройства является утвержденное в установленном порядке землеустроительное дело.

    Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

    В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ граждане могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ст. 68 ЗК Российской Федерации землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 69 ЗК Российской Федерации землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.

Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 7 ст. 69 ЗК Российской Федерации).

В соответствии с абз. 2 статьи 1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее - Закон о землеустройстве) землеустройство - мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Землеустройство согласно главе 3 Закона о землеустройстве представляет собой проведение следующих мероприятий: изучение состояния земель (ст. 9); геодезические и картографические работы (ст. 10); почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания (ст. 11); оценка качества земель (ст. 12); инвентаризация земель (ст. 13); планирование и организация рационального использования земель и их охраны (ст. 14); Описание местоположения границ объектов землеустройства (ст. 15); установление на местности границ объектов землеустройства (ст. 17) (определяется Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении Правил установления на местности границ объектов землеустройства»); внутрихозяйственное землеустройство (ст. 18).

Статьей 3 Закона о землеустройстве определено, что землеустройство проводится в обязательном порядке в том числе, в случае- проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

В статье 4 Закона о землеустройстве закреплены основания проведения землеустройства. К ним относятся: решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства; договоры о проведении землеустройства; судебные решения.

В силу ст. 17 Закона о землеустройстве межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и описанию их местоположения. Порядок описания местоположения границ объектов землеустройства согласно ст. 15 указанного Закона определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Описание местоположения границ объектов землеустройства проводится в соответствии с Приказом Минэкономразвития РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства»

Статьей 19 Закона о землеустройстве установлен перечень видов землеустроительной документации, к которой, в том числе, относятся материалы межевания объектов землеустройства, карты (планы) объектов землеустройства.

В силу ст. 20 Закона о землеустройстве, карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики. Карта (план) объекта землеустройства составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности.

В силу статей 22 - 24 Закона о землеустройстве землеустроительная документация, согласованная и утвержденная в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, подлежит включению в землеустроительное дело и в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Граждане и юридические лица, осуществляющие проведение землеустройства были обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Согласно ст. 23 Закона о землеустройстве порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № утверждено Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства (далее - Положение).

В соответствии с пунктом 3 Положения согласование иной землеустроительной документации с заинтересованными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления осуществляется ее разработчиком совместно с заказчиком в соответствии с договором о проведении землеустройства.

Проекты рекультивации земель в силу статей 19, 23 Закона о землеустройстве относятся к видам землеустроительной документации.

Статьей 24 Закона о землеустройстве установлено, что в результате проведения землеустройства формируется Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства.

Землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации.

Лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Таким образом, землеустроительное дело является совокупностью материалов и содержит землеустроительную документацию в отношении земельного участка, представляет собой результат технической работы, проведенной в соответствии со ст. 4 Закона о землеустройстве на основании решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства, либо договора о проведении землеустройства, либо судебного решения.

Из материалов дела следует, что ПАО «ОК» является крупным предприятием нефтехимической промышленности России. Согласно выписки из ЕГРП по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ основным видом деятельности ПАО «ОК» является производство синтетического каучука в первичных формах.

Акционерное общество открытого типа «ОК» создано в процессе приватизации государственного предприятия «ОЗСК», зарегистрированного решением администрации Советского района г. Омска ДД.ММ.ГГГГ №, и является его правопреемником.

В соответствии с решением Исполкома городского Совета депутатов трудящихся № от ДД.ММ.ГГГГ «Об отводе земельного участка ЗСК под строительство шлаконакопителя и отвала отходов завода» был предоставлен земельный участок площадью <данные изъяты> га. Решением городского Совета депутатов трудящихся № от ДД.ММ.ГГГГ «Об отводе земельного участка ОЗСК под отвал для захоронения и уничтожения отходов завода» в северо-западном промышленном узле Советского района площадью <данные изъяты> га.

Учитывая, что ОАО «ОК» (в настоящее время ПАО) является правопреемником государственного предприятия «ОЗСК», Обществом использовались указанные земельные участки для размещения промышленных и бытовых отходов.

Правоустанавливающие документы на земельные участки не оформлены.

В период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ в отношении ПАО «Омский каучук» Федеральной службой по надзору в сфере природопользования проведена плановая выездная проверка законодательства в области охраны окружающей среды, по результатам которой составлен акт проверки от ДД.ММ.ГГГГ с указанием на наличие выявленных нарушений, выдано предписание №П от ДД.ММ.ГГГГ об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований.

В соответствии с указанным предписанием на ПАО «ОК» возложена обязанность при осуществлении производственной деятельности обеспечить выполнение ч. 5 ст. 12 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», для этого не осуществлять захоронение отходов в границах города Омска. Кроме этого указано, что после окончания эксплуатации собственного объекта размещения отходов (полигона ОАО «ОК») обеспечить выполнение требований ч. 4 ст. 12 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 89-ФЗ, предусматривающей, что собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Срок исполнения предписания установлен ДД.ММ.ГГГГ.

ДД.ММ.ГГГГ между ПАО «ОК» (заказчик) и ООО «Промэкология» (исполнитель) был заключен договор №, предметом которого является проведение комплекса работ по рекультивации полигона промышленных отходов ОАО «ОК», цех 41, с датой окончания работ – ДД.ММ.ГГГГ (п. 3.3 договора). Срок действия договора установлен до ДД.ММ.ГГГГ, а в части исполнения финансовых обязательств - до полного исполнения (п. 10.1 договора) (л.д. 19-21).

В рамках исполнения обязательств по договору № от ДД.ММ.ГГГГ ООО «Промэкология» выполнило часть работ в ДД.ММ.ГГГГ году, включая инженерно-геодезические, инженерно-геологические и инженерно-экологические изыскания, результаты которых отражены в технических отчетах от ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ.

В ДД.ММ.ГГГГ году ООО «Промэкология» разработана проектная документация рекультивации полигона производственных и твердых бытовых отходов ОАО «ОК», которая до настоящего времени не согласована и не утверждена в установленном законом порядке (л.д. 80-92).

На основании распоряжения о проведении плановой выездной проверки юридического лица №-р от ДД.ММ.ГГГГ в отношении ПАО «ОК» в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ была проведена плановая выездная проверка с целью предупреждения, выявления, пресечения нарушений требований, установленных законодательством РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Предметом проверки являлось соблюдение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами; соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям; выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля; проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде; по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; по обеспечению безопасности государства; по ликвидации последствий причинения такого вреда.

По результатам проведенной проверки был составлен акт проверки № № от ДД.ММ.ГГГГ, в котором указано на наличие выявленных нарушений, ПАО «ОК» выданы ряд предписаний, в том числе предписание № № от ДД.ММ.ГГГГ об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии которым на ПАО «ОК» возложена обязанность: провести землеустройство нарушенных земель в результате размещения отходов на земельном участке, отведенном ОЗСК на основании Решения Омского горисполкома от ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ №, расположенного в Северо-Западном промышленном узле Советского района г.Омск. Срок выполнения установлен – ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 8-9).

Постановлениями государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды по Омской области Управления Росприроднадзора по Омской области № № от ДД.ММ.ГГГГ, № от ДД.ММ.ГГГГ, № от ДД.ММ.ГГГГ, № от ДД.ММ.ГГГГ ПАО «ОК» привлечен к административной ответственности по ст. 8.5, ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафов, которые Обществом были оплачены.

Обращаясь в суд с настоящим иском, ПАО «ОК» ссылается на то, что на момент вынесения предписания необходимые мероприятия по землеустройству уже были проведены.

По смыслу положений указанных правовых норм, обязательным условием проведения землеустройства является наличие соответствующего договора.

В данном случае ПАО «ОК» договор на выполнение работ по землеустройству не заключался.

Предметом договора, заключенного ПАО «ОК» с ООО «Промэкология» являлись работы по рекультивации полигона промышленных отходов Общества. Установленные данным договором этапы проведения работ, как и само исполнение данных этапов не свидетельствует о проведении землеустройства.

Формирование границ земельного участка и установление поворотных точек также не свидетельствует о проведении землеустройства, поскольку из приведенных выше норм следует, что действующим законодательством предусмотрен определенный порядок определения границ земельного участка на местности, который заключается, в частности, в подготовке межевого дела кадастровым инженером и его передаче в кадастровую палату Росреестра для получения кадастрового паспорта.

Результаты проведенных землеустроительных работ по каждому объекту землеустройства формируются в землеустроительное дело, которое утверждается в установленном законом порядке.

Данных о том, что у административного истца имеется землеустроительное дело, отвечающее требованиям действующего законодательства, в материалах дела не имеется.

Согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №» Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Р.) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

Как следует из п. 5 Постановления Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре», Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением, в том числе, обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры.

Таким образом, Управление Росприроднадзора по Омской области правомерно в рамках предоставленных полномочий вынесло оспариваемое по настоящему делу предписание, а мероприятие, указанное в предписании, соответствует требованиям земельного законодательства и характеру выявленного нарушения.

Довод Общества о неправомерности выдачи по результатам одной проверки, проведенной на основании одного распоряжения контролирующего органа в отношении одного юридического лица, нескольких предписаний является несостоятельным, поскольку согласно ч. 3 ст. 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» к акту проверки прилагаются, в том числе, предписания об устранении выявленных нарушений.

Выдача предписаний производится не по факту завершения проверки, а по факту выявления конкретного нарушения. При этом законодательство не ограничивает количество выдаваемых в адрес проверяемого лица предписаний в рамках одной проверки, в том числе не исключают выдачи отдельных предписаний по каждому нарушению. Выдача нескольких предписаний, а не одного не нарушает прав проверяемого лица.

Не могут быть приняты во внимание и доводы административного истца о нарушении прав Общества, со ссылкой на возможное привлечение к административной ответственности за неисполнение нескольких предписаний.

Административная ответственность, предусмотренная ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ за неисполнение требований законного предписания в установленный срок, риск наступления которой увеличивается в связи с выдачей нескольких предписаний при их неисполнении в установленный срок, также не свидетельствует о нарушении прав заявителя, обязанного соблюдать требования действующего законодательства.

Более того, сам факт противоправного поведения общества, выраженный в неисполнении законного предписания государственного органа, не может свидетельствовать о нарушении прав и законных интересов такого лица.

Ссылка административного истца на конкретные судебные акты не могут быть приняты во внимание, поскольку судебные акты по каждому делу принимаются с учетом конкретных обстоятельств, установленных судом.

Согласно ст. 227 КАС Российской Федерации для признания ненормативного акта, а также действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, должностных лиц и служащих незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие акта либо действия (бездействия) закону или иному акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение актом, действием (бездействием) прав и законных интересов гражданина или организации.

При рассмотрении настоящего дела указанная совокупность условий отсутствует, в связи с чем оснований для удовлетворения заявленных ПАО «ОК» требований не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 174-180, 186, 290, 298 КАС Российской Федерации, суд

РЕШИЛ

в удовлетворении административного искового заявления ПАО «ОК» к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Омской области о признании незаконным предписания № № от ДД.ММ.ГГГГ отказать.

Решение может быть обжаловано в Омский областной суд через Первомайский районный суд г. Омска в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме

Мотивированное решение составлено ДД.ММ.ГГГГ

Судья                                    Решение суда вступило в законную силу 31.05.2017