Решение суда о признании незаконным предписания № 2а-1216/2017 ~ М-1093/2017

Дело №2а-1216/17

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

14 июня 2017 года г. Саратов

Фрунзенский районный суд г. Саратова в составе:

председательствующего судьи Агишевой М.В.,

при секретаре Кожевниковой М.А.,

с участием административного истца Нагдаева Г.Ю.,

представителя административного ответчика Орленко Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Нагдаева Г.Ю. к Саратовскому отделу рыбоохраны Волго-Каспийского территориального управления Федерального агентства Российской Федерации по рыболовству о признании незаконным предписания,

УСТАНОВИЛ:

Нагдаев Г.Ю., являясь председателем садоводческого некоммерческого товарищества «Хлеб», обратился в суд с указанным административным иском к Саратовскому отделу рыбоохраны Волго-Каспийского территориального управления Росрыболовства и просит признать незаконным предписание №В от 01.03.2017 года.

В обоснование заявленных требований административный истец указал следующее. 01.03.2017 года государственным инспектором Саратовского отдела рыбоохраны Волго-Каспийского территориального управления Росрыболовства в отношении СНТ «Хлеб» вынесено предписание №В об устранении нарушений требований законодательства в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов и среды их обитания. Указанным предписание на председателя СНТ «Хлеб» Нагдаева Г.Ю. возложена обязанность в срок до 31.05.2017 года согласовать деятельность СНТ «Хлеб» по забору (изъятию) водных ресурсов из водного объекта рыбохозяйственного значения (р. Курдюм) для полива садовых участков с Волго-Каспийским территориальным управлением Росрыболовство.

Предписание №В от 01.03.2017 года председатель СНТ «Хлеб» Нагдаев Г.Ю. считает незаконным по следующим основаниям.

Во-первых, содержание оспариваемого предписания не соответствует тексту нормативного документа, ссылка на который в нем имеется, а именно пункту 12 постановления Совмина СССР от 15.09.1958 года №1045 «О воспроизводстве и об охране рыбных запасов во внутренних водоемах СССР». Во-вторых, река Курдюм не используется для промысловой добычи рыбы и других водных животных и растений и не имеет значение для воспроизводства запасов промысловых рыб, следовательно, не является рыбохозяйственным водоемом.

Кроме того, СНТ «Хлеб» не проводит градостроительной деятельности, территориального планирования, градостроительного зонирования, планировку территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, внедрение новых технологических процессов.

Таким образом, считает административный истец, обжалуемое предписание является незаконным ввиду недоказанности обстоятельств, на основании которых оно было вынесено.

В судебном заседании председатель СНТ «Хлеб» Нагдаев Г.Ю. заявленные требования поддержал, дал соответствующие объяснения.

Представитель административного ответчика начальник Саратовского отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биоресурсов и среды их обитания Волго-Каспийского территориального управления Федерального агентства по рыболовству Орленко Е.В. административный иск не признал, просил в удовлетворении заявленных требований отказать по тем основаниям, что СНТ «Хлеб» в нарушение действующего законодательства осуществляет забор воды из акватории реки Курдюм для полива садовых участков береговой насосной станцией, оголовок водозаборного сооружения которой оборудован рыбозащитным устройством в виде сетчатого цилиндра, без согласования указанной деятельности со специально уполномоченным федеральным органом в области рыболовства. Срок действия ранее имеющегося у СНТ «Хлеб» согласования федерального органа в области рыболовства от 09.07.2007 года №-В истек 09.07.2012 года.

Суд, проверив доводы административного искового заявления, выслушав стороны, исследовав материалы настоящего административного дела, приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований, при этом исходит из следующего.

Согласно ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как установлено судом, в период с 22.02.2017 года по 01.03.2017 года в отношении СНТ «Хлеб» Саратовским отделом рыбоохраны Волго-Каспийского территориального управления Росрыболовства на основании приказа №45 от 10.02.2017 года проведена внеплановая документарная проверка на предмет исполнения предписания №2016/085В от 26.09.2016 года, согласно которому СНТ «Хлеб» предписывалось в срок до 02.02.2017 года получить в Волго-Каспийском территориальном управлении Росрыболовства согласование типа рыбозащитного устройства на водозаборном сооружении СНТ «Хлеб». Предписание №2016/085В от 26.09.2016 года об устранении нарушений требований законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания СНТ «Хлеб» не выполнило. По результатам внеплановой документарной проверки был составлен Акт проверки №В от 01.03.2017 года и вынесено предписание №В от 01.03.2017 года об устранении нарушений требований законодательства в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов и среды их обитания.

Оспариваемым предписанием №В от 01.03.2017 года, вынесенным государственным инспектором Саратовского отдела государственного контроля, надзора, охраны водных биоресурсов и среды их обитания Волго-Каспийского территориального управления Федерального агентства по рыболовству ФИО5, на СНТ «Хлеб» в лице председателя Нагдаева Г.Ю. возложена обязанность согласовать деятельность садоводческого некоммерческого товарищества «Хлеб» по забору (изъятию) водных ресурсов из водного объекта рыбохозяйственного значения (реки Курдюм) для полива садовых участков с Волго-Каспийским территориальным управлением Росрыболовства в срок до 31.05.2017 года.

При разрешении административного иска по оспариванию указанного предписания судом были проанализированы следующие нормально-правовые акты.

Федеральным законом, регулирующим в Российской Федерации отношения, возникающие в области сохранения водных биоресурсов, является Федеральный закон №166-ФЗ от 20 декабря 2004 года «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Федеральный закон №166-ФЗ).

В Российской Федерации закреплен принцип приоритета сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав (подпункт 2 пункта 1 статьи 2 Федерального закона №166-ФЗ).

Согласно данному принципу, владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются свободно, только если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов.

Участниками отношений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица (пункт 1 статьи 7 Федерального закона №166-ФЗ).

При этом, называя юридических лиц участниками отношений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, закон не делает исключения для некоммерческих организаций, которые в равной степени с организациями коммерческими, обязаны при осуществлении своей деятельности принимать меры по сохранению биоресурсов и среды их обитания.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что на садовые некоммерческие товарищества, как некоммерческие организации, в равной мере с другими субъектами, распространяются положения и требования законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов и среды их обитания.

В целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений органами власти, юридическими лицами и гражданами обязательных нормативных требований в области рыболовства и сохранения биоресурсов в Российской Федерации уполномоченными государственными органами осуществляется федеральный государственный контроль (надзор) (глава 5.1 Федерального закона №166-ФЗ).

Таким уполномоченным государственным органом в Российской Федерации является Федеральное агентство по рыболовству и его территориальные органы.

Волго-Каспийское территориальное управление Федерального агентства по рыболовству является территориальным органом Федерального агентства по рыболовству и действует на основании Положения, утвержденного приказом Федерального агентства по рыболовству от 17.09.2013 №693.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 года №1394 утверждено Положение об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (далее – постановление Правительства №1394).

В соответствии с подпунктами «а», «в» пункта 4 Постановления Правительства №1394 государственный контроль, в частности, осуществляется в форме:

- проведения проверок органов власти, юридических и должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан;

- принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений обязательных требований.

Статья 43.3 Федерального закона №166-ФЗ называет права должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

К таким правам, в частности, относится право выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений и проведении мероприятий по обеспечению предотвращения причинения вреда водным биоресурсам и среде их обитания (подпункт 3 пункта 1 указанной статьи).

Из анализа приведенных норм права следует, что контролирующий орган наделен правом проводить проверки в отношении юридических лиц, в частности, некоммерческих организации, по результату которых, в случае выявления нарушений обязательных требований, принимать меры по их пресечению и (или) устранению их последствий.

В частности, контролирующий орган вправе по результату проверки выдать лицу предписание об устранении выявленных нарушений и проведению мероприятий по обеспечению предотвращения вреда водным биоресурсам и среде их обитания.

Судом проверялись доводы административного истца о том, что осуществляемая ими деятельности по забору (изъятию) водных ресурсов из водного объекта рыбохозяйственного значения (р. Курдюм) для полива садовых участков не требует согласования с Волго-Каспийским территориальным управлением Росрыболовства.

С такой позицией председателя СНТ «Хлеб» Нагдаева Г.Ю. суд согласиться не может по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 2 ст. 61 Водного кодекса РФ, водопользователи, использующие водные объекты для забора (изъятия) водных ресурсов, обязаны принимать меры по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения, осуществлять мероприятия по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня.

Требования о сохранении водных биоресурсов и среды их обитания при осуществлении градостроительной и иной деятельности регламентируются статьей 50 Федерального закона №166-ФЗ.

Для выяснения того обстоятельства, на какие конкретно виды деятельности распространяются положения статьи 50 Федерального закона №166-ФЗ, указанную норму права необходимо проанализировать в совокупности с подзаконными актами, приведенными ниже.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 50 Федерального закона №166-ФЗ при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания.

В силу пункта 2 статьи 50 Федерального закона №166-ФЗ указанная выше деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.Правила согласования Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 года №384 (далее – постановление Правительства №384).

В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства №384 территориальные органы Федерального агентства по рыболовству осуществляют согласование:

а) строительства и реконструкции объектов капитального строительства - в случае строительства и реконструкции указанных объектов на территории одного субъекта Российской Федерации;

б) внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности - в случае внедрения указанных процессов и осуществления иной деятельности на территории одного субъекта Российской Федерации.

Меры по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, применяемые при осуществлении деятельности, оказывающей прямое или косвенное воздействие на биоресурсы и среду их обитания, определены Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2013 года №380.

Пункт 1 постановления Правительства №380 называет перечень видов деятельности, при осуществлении которой должны приниматься меры по сохранению биологических ресурсов и среды их обитания.

Среди таких видов деятельности, также как и в пункте 1 статьи 50 Федерального закона №166-ФЗ, прямо названо территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства, внедрение новых технологических процессов.

Вместе с тем, перечень таких видов деятельности не является исчерпывающим, о чем свидетельствует указание на то, что меры по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания должны применяться и при осуществлении иной деятельности, оказывающей прямое или косвенное воздействие на биоресурсы и среду их обитания.

Следовательно, при осуществлении любого вида деятельности, который оказывает прямое или косвенное воздействие на биоресурсы и среду их обитания, должны приниматься меры по их сохранению.

Такое толкование рассматриваемых правовых норм полностью согласуется с одним из основных принципов законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, в соответствии с которым закреплен приоритет сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав (подпункт 2 пункта 1 статьи 2 Федерального закона №166-ФЗ).

Законодатель в рассматриваемом случае не делает исключений для каких-либо видов деятельности, способных нанести вред природным ресурсам, а потому в равной мере и в полной мере распространяет требования законодательства о сохранении водных биоресурсов на всех лиц, осуществляющих деятельность, которая прямо или косвенно воздействует на биоресурсы и среду их обитания.

Сохранение водных биоресурсов представляет собой их поддержание или восстановление до уровней, при которых могут быть обеспечены максимальная устойчивая добыча (вылов) водных биоресурсов и их биологическое разнообразие. Сохранение водных биоресурсов может, в частности, осуществляться посредством их рационального использования и охраны среды их обитания (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 Федерального закона №166-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства №380 мерами по сохранению биоресурсов и среды их обитания, в частности, являются:

- оценка воздействия планируемой деятельности на биоресурсы и среду их обитания (пункт «б»);

- установка эффективных рыбозащитных сооружений в целях предотвращения попадания биоресурсов в водозаборные сооружения в случае, если планируемая деятельность связана с забором воды из водного объекта рыбохозяйственного значения (пункт «д»).

Постановлением Совета Министров СССР от 15.09.1958 года N 1045 утверждено Положение об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, в соответствии с п. 12 которого забор воды из рыбохозяйственных водоемов для нужд предприятий и для орошения может производиться только при условии установки по согласованию с органами рыбоохраны специальных приспособлений для предохранения рыбы от попадания в водозаборные сооружения.

В силу п. 18 Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. N 997, при отборе воды из водоемов и водотоков должны предусматриваться меры по предотвращению гибели водных и околоводных животных (выбор места водозабора, тип рыбозащитных устройств, возможный объем воды и другие), согласованные со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Согласно ст. 22 Федерального закона от 24.04.1995 года N 52-ФЗ «О животном мире» любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира.

Как следует из Акта проверки №2017/002В от 01.03.2017 года, в ходе ее проведения выявлено, что СНТ «Хлеб» осуществляет хозяйственную деятельность: забор воды для полива садовых участков из акватории реки Курдюм – водоема рыбохозяйственного значения - в отсутствие согласования с Волго-Каспийским территориальным управлением Росрыболовства.

Срок действия ранее имеющегося у СНТ «Хлеб» согласования федерального органа в области рыболовства от 09.07.2007 года №05-21/51-В истек 09.07.2012 года.

Забор воды для полива насаждений из водоема рыбохозяйственного значения с применением береговой насосной станции, оголовок водозаборного сооружения которой оборудован рыбозащитным устройством в виде сетчатого цилиндра, без согласования указанной деятельности со специально уполномоченным федеральным органом в области рыболовства, безусловно, представляет собой деятельность, оказывающую воздействие на биоресурсы и среду из обитания.

Соответственно, СНТ «Хлеб», осуществляя такую деятельность, в силу пункта 2 статьи 50 Федерального закона №166-ФЗ, обязано ее согласовывать с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Поскольку такого согласования СНТ «Хлеб» с Волго-Каспийским территориальным управлением Росрыболовства не осуществляет, соответственно, нарушает требования статьи 50 Федерального закона №166-ФЗ и приведенных выше подзаконных актов, уполномоченным контрольным органом по результатам проведения проверки ему выдано предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Судом проверялись доводы административного истца о том, что СНТ «Хлеб» не является хозяйствующим субъектом, а потому не должен производить согласование хозяйственной деятельности с административным ответчиком.

Из представленных материалов дела следует, что под хозяйственной деятельностью СНТ «Хлеб» государственный орган подразумевал именно забор воды для полива садовых участков из реки Курдюм.

При этом, государственный орган не ссылался на то, что при осуществлении такой деятельности СНТ «Хлеб» извлекает прибыль.

Вопреки доводам административного истца, в данном случае отсутствуют основания для толкования хозяйственной деятельности как предпринимательской, в том понимании, какое в рассматриваемое понятие вкладывает гражданское законодательство Российской Федерации.

По смыслу оспариваемого предписания №В от 01.03.2017 года, которое должно оцениваться в совокупности с Актом проверки №В от 01.03.2017 года, на СНТ «Хлеб» возложена обязанность по согласованию с уполномоченным контрольным органом деятельности по забору воды для полива садовых участков из объекта рыбохозяйственного назначения.

Именно такая деятельность названа Волго-Каспийским территориальным управлением Росрыболовства деятельностью хозяйственной. Рассматриваемое понятие в данном случае следует толковать в широком смысле как разнообразную деятельность людей, оказывающую влияние на окружающую среду и глобальные изменения природы (толкование термина, данное в словаре по географии, 2015 год).

При таких обстоятельствах, доводы председателя СНТ «Хлеб» Нагдаева Г.Ю. о том, что СНТ «Хлеб» не является субъектом предпринимательской деятельности, не извлекает прибыль и не является хозяйствующим субъектом в том понимании, которое в это понятие вкладывает гражданское законодательство, правового значения для разрешения дела не имеют и на законность оспариваемого предписания не влияют.

Доводы административного истца о том, что река Курдюм, из которой СНТ «Хлеб» осуществляется забор воды для полива садовых участков, не является водоемом рыбохозяйственного значения, являются несостоятельными по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 Положения об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 года N 1045, все водоемы (территориальные воды, внутренние моря, реки, озера, пруды, водохранилища - и их придаточные водоемы), которые используются или могут быть использованы для промысловой добычи рыбы и других водных животных и растений или имеют значение для воспроизводства запасов промысловых рыб, считаются рыбохозяйственцыми водоемами.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Федерального закона от 20.12.2004г. №166- ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» к водным объектам рыбохозяйственного значения относятся водные объекты, которые используются или могут быть использованы для добычи (вылова) водных биоресурсов.

Река Курдюм является естественным водным объектом, впадающим в Волгоградское водохранилище, в которой обитают рыбы и другие водные животные и растения в состоянии естественной свободы. Река Курдюм является путем миграции, местом нагула, нереста промысловых видов рыб, а также ската отнерестившихся производителей и молоди рыб в Волгоградское водохранилище и может быть использована для добычи (вылова) водных биоресурсов, в том числе для любительского рыболовства.

При таких обстоятельствах, река Курдюм относится к водным объектам рыбохозяйственного значения.

То обстоятельство, что для защиты имеющихся в водоеме биоресурсов СТН «Хлеб» в месте забора воды установлено рыбозащитное устройство, свидетельствует о том, что им самим осознается необходимость принятия мер по охране данного объекта, однако оспаривается необходимость согласования такой деятельности с административным ответчиком.

По приведенным выше мотивам, оспариваемое предписание выдано уполномоченным должностным лицом, порядок принятия предписания не нарушен, правовые основания для вынесения предписания имелись, поскольку при проведении проверки со стороны СНТ «Хлеб» в лице председателя Нагдаева Г.Ю. были выявлены нарушения обязательных требований природоохранного законодательства, содержание оспариваемого предписания соответствует нормативно-правовым актам, регламентирующим спорные правоотношения.

При этом согласование хозяйственной деятельности на территории представленного в пользование водного объекта с компетентными государственными органами, соблюдение норм законодательства при осуществлении хозяйственной деятельности и в целом принятие мер по охране окружающей среды, включая сохранение водных биоресурсов, является обязанностью, а не правом водопользователя и направлена на снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, в том числе водные биоресурсы и среду их обитания.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к вводу, что требования административного истца о признании незаконным предписания №В от 01.03.2017 года являются необоснованными и удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 226-228 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ

в удовлетворении административных исковых требований Нагдаева Г.Ю. к Саратовскому отделу рыбоохраны Волго-Каспийского территориального управления Федерального агентства Российской Федерации по рыболовству о признании незаконным предписания, отказать.

Решение может быть обжаловано сторонами в апелляционном порядке в Саратовский областной суд через Фрунзенский районный суд г. Саратова в течение месяца со дня его изготовления в окончательной форме.

Срок изготовления решения суда в окончательной форме – 19 июня 2017 г.

Судья М.В. Агишева